IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza a scioglimento della riserva
formulata all'udienza monocratica del 23 giugno 1998, in sede di
comparizione delle parti nella fase preliminare del procedimento per
regolamento di competenza proposto dal Ministero dei trasporti e
della navigazione nel ricorso n. 5213/1997 proposto dalla ditta Euro
Tour Viaggi di Ferro Giuseppe, con sede in Mirabella Imbaccari (CT),
in persona del titolare sig. Ferro Giuseppe, rappresentata e difesa
dal prof. avv. Italo Andolina, presso il cui studio in Catania, corso
Sicilia n. 10, e' elettivamente domiciliata;
Contro il Ministero dei trasporti e della navigazione, in persona
del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura
dello Stato;
Per l'annullamento del provvedimento del Ministero dei trasporti e
della navigazione d.c. III - div. 32, prot. n. 4591 AI/07 del 15
settembre 1997, con il quale si respinge nuovamente la domanda,
avanzata dalla Euro Tour Viaggi, di autorizzazione per l'istituzione
di un servizio regolare CEE con autobus tra l'Italia (Sicilia) e
Germania "Mirabella Imbaccari - Daghersheim".
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Vista l'istanza per regolamento di competenza proposta
dall'Avvocatura dello Stato di Catania per la predetta
amministrazione;
Vista la memoria depositata dalla ricorrente per controdedurre al
proposto regolamento di competenza;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito in data 22 aprile 1998 e 23 giugno 1998, in sede di
comparizione delle parti (ritualmente convocate) in relazione al
predetto regolamento di competenza, il prof. avv. Italo Andolina,
difensore della ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue, in esito
allo scioglimento della predetta riserva:
F a t t o
Con ricorso notificato il 10 novembre 1997 e depositato il 12
novembre 1997, la ditta Euro Tour Viaggi di Ferro Giuseppe ha chiesto
l'annullamento del provvedimento del Ministero dei trasporti e della
navigazione d. c. III - Div. 32 prot. n. 4591 AI/07 del 15 settembre
1997, con il quale si respinge nuovamente la domanda, avanzata dalla
predetta Euro Tour Viaggi, di autorizzazione per l'istituzione di un
servizio regolare CEE con autobus tra l'Italia (Sicilia) e Germania
"Mirabella Imbaccari - Daghersheim".
A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:
1. - Violazione del dovere - nella fattispecie avente "titolo"
nell'ordinanza cautelare n. 1155/1977 di questo tribunale - di
ottemperare alla pronunzia del giudice amministrativo, provvedendo a
regolare ex novo interinalmente la situazione oggetto dell'assetto di
interessi disposto con l'originario provvedimento negativo;
2. - Eccesso di potere, reso manifesto dall'omessa motivazione e,
comunque, dalla pseudomotivazione del nuovo provvedimento di diniego.
L'amministrazione intimata si e' costituita in giudizio con atto
meramente formale.
Con ordinanza n. 3267 del 13 dicembre1997, la 3 sezione del t.a.r.
Sicilia, Catania accoglieva la domanda di sospensione cautelare del
provvedimento negativo impugnato, ordinando al resistente Ministero
dei Trasporti di rilasciare, con riserva dell'esito del giudizio,
l'autorizzazione richiesta. Il predetto Ministero ottemperava a tale
pronunzia cautelare con provvedimento del 5 gennaio 1998, prot. n.
001, senza peraltro interporre appello al C.G.A.
Frattanto, in data 19 dicembre 1997, l'Avvocatura dello Stato di
Catania notificava istanza al Consiglio di Stato per regolamento di
competenza ai sensi dell'art. 31, della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, chiedendo che venisse dichiarata la competenza del t.a.r.
Lazio a decidere sul ricorso in esame.
Pertanto, il Presidente della 3 Sezione del t.a.r. Sicilia, Catania
fissava per il 22 aprile 1998 la comparizione delle parti davanti a
se' ai fini dell'emanazione dei provvedimenti prescritti, nella fase
preliminare del procedimento per regolamento di competenza, dal
predetto art. 31, quarto e quinto comma, della legge n. 1034/1971.
In tale udienza monocratica, il difensore della ricorrente si
opponeva al proposto regolamento di competenza, sollevando una serie
di eccezioni nel rito e nel merito che si proponeva di illustrare con
apposita memoria da depositare successivamente, e chiedendo a tale
fine un congruo rinvio. Il presidente, tenuto conto della rilevanza e
dell'importanza delle eccezioni sollevate, accoglieva la predetta
richiesta di rinvio disponendo l'ulteriore convocazione delle parti
davanti a se' per il giorno 23 giugno 1998.
In tale ulteriore udienza, il difensore della ricorrente insisteva
nelle eccezioni gia' formulate genericamente a verbale alla
precedente udienza del 22 aprile 1998, e successivamente precisate ed
illustrate con memoria frattanto depositata il 12 giugno 1998.
Il Presidente si riservava di decidere con ordinanza su tali
eccezioni sollevate dalla ricorrente avverso il regolamento di
competenza proposto dall'Avvocatura dello Stato per il resistente
Ministero.
D i r i t t o
1. - Come gia' esposto in epigrafe e nelle premesse di fatto che
precedono, l'impugnativa proposta e' rivolta avverso il provvedimento
del Ministero dei trasporti e della navigazione - Dir. gen. della
M.C.T.C. - prot. n. 4591 del 15 settembre 1997, con il quale si
respinge nuovamente la domanda presentata dalla ricorrente ditta Euro
Tour Viaggi di Ferro Giuseppe, con sede in Mirabella Imbaccari (CT),
per ottenere l'autorizzazione alla istituzione di un servizio
regolare CEE con autobus tra l'Italia (Sicilia) e la Germania
"Mirabella Imbaccari - Daghersheim".
2. - La 3 sezione del t.a.r. Sicilia, Catania, come pure si e'
esposto in narrativa, con ordinanza n. 3267 del 13 dicembre 1997
accoglieva la domanda di sospensione cautelare del provvedimento
negativo impugnato, ordinando al resistente Ministero dei trasporti
di rilasciare, con riserva dell'esito del giudizio, l'autorizzazione
in questione. L'Amministrazione ottemperava a tale pronunzia
cautelare con provvedimeno del 5 gennaio 1998, prot. n. 001, senza
peraltro interporre appello al C.G.A.
3.1. - Frattanto, in data 19 dicembre 1997 (e quindi subito dopo il
deposito della predetta ordinanza cautelare e pochi giorni prima
della sua esecuzione da parte del resistente Ministero), l'Avvocatura
dello Stato di Catania notificava, come gia' detto, istanza al
Consiglio di Stato per regolamento di competenza ai sensi dell'art.
31 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (depositato presso la
Segreteria del t.a.r. in data 3 gennaio 1998), chiedendo che venisse
dichiarata la competenza del t.a.r. Lazio a decidere sul predetto
ricorso proposto dalla Euro Tour Viaggi.
3.2. - Come pure accennato nelle premesse di fatto, con memoria
depositata il 12 giugno 1998 la ricorrente Euro Tour Viaggi ha
controdedotto avverso il proposto regolamento di competenza
eccependone, innanzi tutto, l'inammissibilita' e, in subordine,
l'infondatezza, e chiedendo, conseguentemente:
1) che il t.a.r. (recte: il presidente in sede di accertamento
dei presupposti per la sospensione del giudizio e la trasmissione
dagli atti al Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 31, quinto
comma, legge n. 1034/1971) accerti e dichiari che tale regolamento
non sospende il giudizio di merito in atto pendente innanzi a questo
t.a.r. e contrassegnato dal n. 5213/1997;
2) e - in ulteriore subordine - per la denegata ipotesi che non
venga ritenuta applicabile al presente giudizio la norma dell'art.
367, comma 1, c.p.c., che venga sollevata eccezione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 31, quinto comma, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, nella parte in cui non prevede che la sospensione del
giudizio possa essere negata dal t.a.r. (innanzi al quale pende il
giudizio all'interno del quale sia sollevata, nelle forme del
regolamento di competenza, l'eccezione di incompetenza) in esito
all'apprezzamento della manifesta inammissibilita' e/o manifesta
infondatezza della relativa istanza, e cio' per evidente contrasto
della norma in questione con le norme degli artt. 3, primo comma,
(principio di uguaglianza), e 24, primo comma, (diritto alla tutela
giurisdizionale), della Costituzione. A sostegno di tali eccezioni e
delle conseguenti richieste sopra riportate la ricorrente ha dedotto
vari motivi, i cui profili essenziali possono cosi riassumersi:
A) Del thema decidendum del giudizio de quo (legittimita' o meno
del provvedimento rejettivo della chiesta autorizzazione
all'istituzione di un servizio regolare CEE con autobus tra la
Sicilia e la Germania "Mirabella Imbaccari-Daghersheim") il t.a.r.
Sicilia, Catania ha gia' conosciuto per ben due volte in occasione
dell'esame di istanze cautelari (entrambe puntualmente accolte),
delibando - in entrambe le occasioni - la fondatezza dei "motivi"
addotti a supporto della proposta impugnazione. Il secondo giudizio
(instaurato col presente ricorso n. 5213/1997 avverso il "secondo"
provvedimento del 15/19 settembre 1997) e' sostanzialmente identico
al primo (introdotto con ricorso n. 1691/1997, del quale ricalca
puntualmente l'"oggetto" (e vertente, ovviamente, tra le medesime
parti). Conseguentemente, non avendo la p.a. sollevato
tempestivamente (all'interno del primo" giudizio) la eccezione di
incompetenza territoriale, non potrebbe piu' farlo adesso. In caso
contrario, sarebbe disattesa ed elusa la ratio della decadenza
comminata (a pena di nullita') dalla norma dell'art. 31, secondo
comma, legge n. 1034/1971, in forza della quale, appunto, si e'
inteso datare in limine litis, entro spazi temporali assolutamente
rigorosi, l'eventuale esame della questione di competenza
(territoriale), ed - in ogni caso - prima dell'esame della
meritevolezza del ricorso.
B) La "inammissibilita'" del regolamento de quo risalterebbe poi,
sotto altro profilo. Una lettura sistematica dell'art. 31, legge n.
1034/1971, che tenga conto delle forti analogie che legano il
regolamento in parola al regolamento di giurisdizione di cui all'art.
41 c.p.c. (in considerazione, segnatamente, della funzione
preventiva, e non impugnatoria, comune ad entrambi i rimedi), impone
infatti di ritenere:
a) che l'adozione di una qualsivoglia decisione sulla causa
precluda la proposizione (anche) del regolamento di competenza in
parola (sull'esempio di quanto e' stato gia' statuito dalla Corte di
cassazione, sez. un., con sentenza 22 marzo 1996, n. 2466, in tema di
regolamento di giurisdizione);
b) che identico effetto preclusivo (della proposizione del
regolamento di competenza, di cui all'art. 31, legge n. 1034/1971)
vada ricollegato anche alla ordinanza cautelare (a fortiori, se
passata in giudicato: siccome e' avvenuto nella specie), attesa la
sicura natura decisoria ad essa riconosciuta fin dal 20 gennaio 1978
(in forza della nota pronuncia dell'adunanza plenaria del Consiglio
di Stato)
C) In subordine, sarebbe comunque evidente la manifesta
infondatezza della eccezione di incompetenza territoriale sollevata
ex adverso. Ed infatti, la "autorizzazione" (di cui si discute) e'
destinata a spiegare la propria efficacia limitatamente all'area
siciliana (e, piu' esattamente, all'area ricadente nelle province di
Catania e Messina): stante che i punti di imbarco dei passeggeri si
collocano esclusivamente a Mirabella Imbaccari, Caltagirone, Catania
e Messina, mentre i punti di arrivo (e poi di ritorno) si collocano
esclusivamente in territorio tedesco (in prossimita' di Stuttgart).
Che e' quanto dire: che il restante territorio nazionale (dalla
Sicilia alla Germania) viene in considerazione soltanto quale
attraversamento a porte chiuse (senza possibilita' alcuna, quindi,
ne' di imbarco, ne' di sbarco di passeggeri). Non a caso, peraltro, -
siccome evidenziato dallo stesso provvedimento ministeriale - la
"autorizzazione" in parola risulta integrata da statuzioni
amministrative adottate da organi regionali, quali appunto
l'Assessorato turismo e trasporti della regione siciliana.
D) La segnalata chiara analogia esistente tra il regolamento di
competenza nel processo amministrativo ed il regolamento di
giurisdizione imporrebbe di riconoscere anche al t.a.r. (sull'esempio
di quanto dettato ora dal novellato art. 367 c.p.c.) il potere-dovere
di conoscere (quanto meno, in via delibativa) della "manifesta
inammissibilita'" e/o della "manifesta infondatezza" dell'istanza di
regolamento di competenza, al fine di adottare o non il provvedimento
di sospensione del giudizio pendente innanzi a se'. Una diversa
conclusione sul punto non soltanto stravolgerebbe il sistema -
introducendo irragionevoli discriminazioni sul terreno della
normazione di istituti pur sorretti dalla eadem ratio - ma violerebbe
brutalmente fondamentali guarentigie costituzionali.
Ed infatti:
per un verso, sarebbe dato ad una sola delle parti il potere
(assoluto³) di arrestare ad libitum il regolare svolgimento del
giudizio merce' la mera proposizione di una qualsivoglia (e comunque
- motivata, od immotivata) istanza di regolamento di competenza:
alterando cosi' (in ispregio al principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost.) la c.d. "parita' delle armi";
per altro verso, (ove si riconoscesse alla mera proposizione del
regolamento de quo l'effetto automatico e necessario della
sospensione del giudizio) si menomerebbe gravemente, quanto
ingiustificatamente, il diritto alla tutela giurisdizionale (inteso,
anche, quale diritto ad una tutela effettiva, e pero' tempestiva),
pur solennemente consacrato nell'art. 24 Cost. Una lettura dell'art.
31, legge n. 1034/1971, rispettosa del "sistema" e (ancor prima) del
dettato costituzionale, imporrebbe quindi di ritenere che spetti
anche al t.a.r. il potere-dovere di vagliare (sia pure ai soli fini
della statuizione adottanda in merito alla sospensione del giudizio:
e quindi in esito a sommaria cognitio) la ammissibilita' e fondatezza
della eccezione di incompetenza (dedotta in via di regolamento); e,
conseguentemente, di negare la sospensione del giudizio, quante volte
risulti manifesta la inammissibilita' e/o la infondatezza della
relativa istanza.
4.1. - Le suesposte eccezioni (recte: "controeccezioni") di
inammissibilita' e/o di infondatezza dell'istanza di regolameno di
competenza, e la conseguente richiesta principale di accertamento
dell'impossibilita' di sospendere il giudizio di merito ai sensi e
per gli effetti dell'.art. 31, quinto comma, legge n. 1034/1971 (e
quindi sostanzialmente di rigetto o diniego della richiesta di
sospensione e di trasmissione degli atti contenuta nella istanza di
regolamento di competenza), si appalesano, allo stato, inammissibili
per un duplice ordine di ragioni preliminarmente ostative su di un
piano generale, che non consentono al t.a.r. adito, nel vigente
quadro normativo, di esaminare l'intrinseca fondatezza di alcuna
eccezione (o "contro-eccezione") di rito o di merito avverso il
proposto regolamento di competenza.
4.2. - Innanzi tutto, tale asserita possibilita' giuridica per il
presidente del t.a.r., o di una sezione dello stesso, di applicare
analogicamente l'invocato art. 367, primo comma, c.p.c., che
attribuisce al giudice il potere-dovere di delibazione sommaria
dell'ammissibilita' e della fondatezza del ricorso per regolamento di
giurisdizione, risulta preclusa in radice proprio dall'esistenza
della apposita normativa processuale, contenuta nel contestato art.
31 della legge n. 1034/1971, che disciplina integralmente la materia
del regolamento di competenza nel processo amministrativo, e che non
contempla in alcun modo un analogo potere di delibazione sommaria;
sicche' viene a mancare il presupposto negativo della assenza di una
"precisa disposizione" disciplinante la materia, cosi' come
espressamente richiesto dall'art. 12, secondo comma, Disp - prel.
c.c. affinche' possa procedersi all'integrazione od applicazione
analogica con altre "disposizioni che regolano casi simili o materie
analoghe".
4.3. - Ne' poi, a prescindere dalla rilevata impossibilita' di
utilizzare la risorsa giuridica dell'analogia legis, l'interprete
potrebbe comunque procedere sostitutivamente, come pure
sostanzialmente sostiene la ricorrente Euro Tour Viaggi (punto 4
della memoria del 12 giugno 1998), ad una lettura del ripetuto art.
31, quinto comma, della legge n. 1034/1971 conforme al dettato
costituzionale ed al sistema, in guisa tale, cioe', da poter ritenere
ed affermare che spetti anche al Presidente del t.a.r., o di una
sezione dello stesso, il cennato potere - dovere di vagliare (sia
pure ai soli fini della statuizione adottanda in merito alla
sospensione del giudizio, e quindi in esito a sommaria cognitio
l'ammissibilita' e la fondatezza della eccezione di incompetenza
territoriale, dedotta in via di regolamento preventivo, e
conseguentemente il potere-dovere di negare la sospensione del
giudizio quante volte risulti manifesta l'inammissibilita' e/o
l'infondatezza della relativa istanza. Vero e' che, alla stregua dei
noti principi enucleati ed elaborati in dottrina e giurisprudenza in
tema di regole legali e dottrinali del procedimento ermeneutico,
nell'interpretazione giuridica ci si deve costantemente uniformare al
canone fondamentale secondo cui, se una norma si presti in astratto a
due o piu' possibili letture o risultati interpretativi, il
significato precettivo e la specificazione di valore che l'interprete
deve preferire e prescegliere sono quelli conformi, rispondenti o
comunque piu' aderenti alle norme ed ai principi costituzionali (c.d.
interpretazione adeguatrice), perche questi, investendo e permeando
l'intero ordinamento, funzionano come criteri ermeneutici di tutte le
norme di rango inferiore (cfr., ex plurimis: Corte cost., 14 luglio
1988, n. 823; Cass., 3 febbraio 1986, n. 661, 3 gennaio 1984, n. 7,
27 gennaio 1978, n. 393, 12 giugno 1975, n. 2342, 10 marzo 1971, n.
674; C.S. V, 18 gennaio 1988, n. 8; IV, 23 giugno 1972, n. 575, C.S.,
A.P., 14 aprile 1972, n. 5; t.a.r. Sicilia - Catania, 22 dicembre
1986, n. 1292; t.a.r. Basilicata, 19 novembre 1983, n. 138). Ma e'
altrettanto incontrovertibile che l'interpretazione secondo
Costituzione, od interpretazione adeguatrice, presuppone appunto la
possibilita' astratta di scelta fra due o piu' possibili significati
precettivi, dei quali uno conforme e gli altri contrastanti con i
valori costituzionali, sicche' non e' possibile effettuarla allorche'
- come nella specie - si riscontri che una norma e' oggettivamente
insuscettibile di piu' risultati od esiti interpretativi. In tale
insuscettibilita' e nella conseguente assenza di scelta fra piu'
significati, l'interpretazione adeguatrice trova, quindi, un limite
intrinseco ed insormontabile. Si e', pertanto, costantemente
affermato che il predetto criterio ermeneutico di privilegiare
l'interpretazione piu' rispondente ai principi costituzionali e'
utilizzabile soltanto nei casi in cui vi sia effettiva incertezza
sulla reale intenzione del legislatore, e non anche quando la mens
legis traspariva chiaramente dalla formulazione letterale della
norma, in correlazione logica con il complesso normativo nel quale
e', sistematicamente, inserita, perche' in tal caso l'unico rimedio
offerto dall'ordinamento e' costituito dal giudizio incidentale di
legittimita' (cfr., ex plurimis, C.S., VI, 13 maggio 1985, n. 163,
e t.a.r. Lazio, I, 26 gennaio 1987, n. 164). In ultima analisi, la
possibilita' della lettura costituzionale della norma di legge deve
necessariamente arrestarsi in presenza di un dato testuale
caratterizzato da espressioni linguistiche univoche o perentorie che,
soprattutto se organicamente o indissolubilmente inserite in una
peculiare disciplina normativa, precludono all'interprete ogni
margine di opinabilita' tale da consentire, col solo ausilio degli
strumenti della logica giuridica e del procedimento ermeneutico, di
adeguare e ricondurre armonicamente il contenuto precettivo della
norma nell'ambito segnato dai principi e valori costituzionali.
Ora, nel delineato quadro di presupposti teorici che, da un lato,
consentono l'operazione intellettuale dell'interpretazione
adeguatrice, e che, dall'altro, ne delimitano ontologicamente il
raggio di operativita', e tenuto conto dei canoni interpretativi
codificati dall'art. 12, primo comma, disp. prel. c.c., non puo' non
ritenersi che la precisa e perentoria espressione lessicale
utilizzata dal legislatore - per disciplinare la sospensione in sede
di regolamento di competenza - nella proposizione normativa contenuta
nel quinto comma dell'art. 31 in questione ("... i processi ... sono
sospesi e gli atti devono immediatamente essere trasmessi di ufficio
... al Consiglio di Stato"), configurando una ipotesi di sospensione
obbligatoria, precluda necessariamente ogni alternativa adeguatrice
all'interprete. E' indubitabile, infatti, che, cosi' come
nell'analisi logica (o sintattica) della lingua, italiana, anche nel
lessico giuridico il verbo. "essere" (verbo ausiliare nelle forme
della coniugazione passiva dei verbi) esprime, fra altre varie
accezioni, il concetto di "esistere", "sussistere" "accadere",
"divenire", "avvenire", "aver luogo", "diventare", e quindi di "dover
essere", di guisa che l'espressione "sono sospesi" (indicativo
presente della forma passiva del verbo "sospendere") e' equivalente
alla (o costituisce sinonimo della) espressione "devono essere
sospesi" o "vengono ad essere sospesi", dal cui ambito semantico,
diversamene dalle ipotesi di sospensione contemplate dall'art. 367,
primo comma, e dall'art. 295 c.p.c., che consentono margini di
apprezzamento del giudice davanti a cui pende la causa, esula ogni
idea od ogni possibile riferimento (sia pure implicito e generico)
alla subordinazione di tale obbligo assoluto a contrarie valutazioni
discrezionali dell'organo giurisdizionale a quo. Non puo', quindi,
revocarsi in dubbio che la sospensione de qua costituisce una vicenda
o modificazione processuale che deve essere dichiarata (o, se si
vuole, disposta) con ordinanza presidenziale che ha natura di atto
dovuto o vincolato al mero accertamento del presupposto contemplato
dal combinato disposto del quinto e del quarto comma del ripetuto
art. 31.
5. - L'evidenziata inammissibilita', nel vigente quadro normativo,
di tutte le eccezioni di inammissibilita' e/o di infondatezza del
regolamento di competenza, e della conseguente richiesta principale
di rigetto o diniego della sospensione del processo prescritta come
atto dovuto dall'art. 31, comma, della legge n. 1034/1971, rende gia'
di per se' rilevante ai fini del decidere, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'eccezione subordinata di illegittimita' costituzionale - che appare
non manifestamente infondata, come prescritto dalle stesse norme -
del predeto quinto comma dell'art. 31 nella parte in cui, imponendo
siffatta sospensione obbligatoria ("... i processi... sono
sospesi..."); nei casi di proposizione di regolamento di competenza
sul quale non si raggiunga l'accordo di tutte le parti, preclude al
Presidente del t.a.r., o di una Sezione dello stesso, la possibilita'
di denegare tale sospensione allorche' reputi il regolamento proposto
manifestamente inammissibile e/o manifestamente infondato. Ma in
realta', nella fattispecie, i prescritti requisiti di rilevanza e di
non manifesta infondatezza, ai fini della proponibilita' della
questione incidentale di costituzionalita', non ineriscono soltanto
al frammento precettivo concernente la sospensione obbligatoria
imposta dal censurato quinto comma dell'art. 31 della legge n.
1034/1971, ma si estendono necessariamente, come emergera' dalle
considerazioni che seguono, a tutto l'istituto del regolamento di
competenza disciplinato dal ripetuto art. 31, di guisa che il
giudicante ritiene di dover sollevare d'ufficio la questione di
costituzionalita' di tutto il predetto articolo, ad eccezione della
seconda parte del primo comma (in base al quale "l'incompetenza per
territorio non e' rilevabile d'ufficio"). Questione che, risultando
oggettivamente connotata dal carattere della generalita' e quindi da
una piu' ampia latitudine di contorni, viene cosi' ad assumere
rilievo preminente ed assorbente rispetto a quella particolare e
conseguentemente piu' limitata dedotta dalla ricorrente Euro Tour
Viaggi e che con la presente ordinanza viene quindi sollevata
soltanto in via subordinata.
6.1. - In ordine al requisito (o condizione di proponibilita')
della rilevanza di tale questione, occorre appena osservare, innanzi
tutto, che la sua preventiva risoluzione si pone assolutamente ed
incontrovertibilmente, a norma del gia' richiamato art. 23, secondo
comma, legge n. 87/1953, quale necessaria pregiudiziale per stabilire
se - come ritiene il giudicante e come si specifichera' in sede di
esame del requisito della non manifesta infondatezza - l'eccezione di
incompetenza territoriale debba essere conosciuta e decisa dal t.a.r.
adito in primo grado (ovviamente nella sua istituzionale composizione
collegiale) e non gia', secondo il sistema attuale delineato dal
ripetuto art. 31, dal Consiglio di Stato in unico grado ed in sede di
definizione di apposita istanza di regolamento di competenza; o
comunque, ed invia assolutamente subordinata, per stabilire se al
Presidente del t.a.r., o di una Sezione dello stesso, residua almeno
il potere-dovere (in analogia al disposto dell'art. 367, primo comma,
in tema di regolamento di giurisdizione) di denegare la sospensione
del processo prescritta dal quinto comma dell'art. 31 allorche' la
relativa istanza, appaia manifestamente inammissibile e/o infondata.
Soltanto, quindi, la declaratoria di illegittimita' costituzionale
di tutte le disposizioni che disciplinano il regolamento di
competenza, o, in subordine del quinto comma dell'art. 31 nella parte
in cui non prevede il suddetto potere-dovere di delibazione sommaria
dell'ammissibilita' e della fondatezza del regolamento di competenza,
potra' consentire al giudice amministrativo di primo grado (il
collegio del t.a.r. adito, nell'auspicata ipotesi di declaratoria di
incostituzionalita' totale, o il Presidente dello stesso t.a.r., o di
una sezione dello stesso, nella subordinata ipotesi di pronunzia di
incostituzionalita' parziale del quinto comma dell'art. 31 di
decidere in merito all'eccezione di incompetenza territoriale (ed
alle relative "controeccezioni", e di riappropriarsi quindi di un
potere "naturale" di cognizione irrazionalmente sottrattogli dal
legislatore del 1971 con l'anomala costruzione dell'istituto del
regolamento di competenza codificato nell'art. 31 in questione.
6.2. - Giova inoltre precisare in proposito che costituisce jus
receptu il principio secondo cui e' rilevante, ai sensi e per gli
effetti del menzionato art. 23, secondo comma, legge n. 87/1953, non
soltanto la questione che riguarda la legge la cui applicazione e',
direttamente o indirettamente, necessaria per la definizione del
giudizio, e quindi la legge che regola nel merito i rapporti dedotti
in causa, bensi' anche quella che riguarda la premessa maggiore
(cioe' la regola giuridica) di tutti gli innumerevoli sillogismi
attraverso i quali si snoda l'attivita' del giudice sino alla
definizione della controversia, con decisione processuale o di
merito. Tale concetto articolato di rilevanza e' stato, in
particolare, precisato dalla Corte costituzionale, a quanto risulta,
sin dal 1983 con la sentenza n. 137, nella quale, fra l'altro, si
afferma che "la pregiudizialita' necessaria della questione di
legittimita' costituzionale rispetto alla decisione del giudizio a
quo va intesa considerando tale decisione come conclusione di un
itinerario logico, ciascuno dei cui passaggi necessari puo' dar luogo
a un incidente di costituzionalita', ogni qual volta il giudice
dubita della legittimita' costituzionale delle disposizioni normative
che, in quel momento, e' chiamato ad applicare per la prosecuzione
e/o la definizione del giudizio".
Conseguentemente, poiche' ogni questione di costituzionalita' non
puo' che essere sollevata ed esaminata dal giudice adito subito prima
dell'applicazione della norma di legge che ne e' oggetto, la
questione di costituzionalita' di norme di legge concernenti
determinate modalita' di svolgimento dell'attivita' processuale in
una determinata fase del giudizio deve essere necessariamente
esaminata e sollevata (ad istanza di parte o d'ufficio) dal giudice
adito prima che tali norme processuali vengano applicate dallo stesso
organo giurisdizionale, e non gia' al termine del giudizio, con la
decisione finale, allorche' le norme della cui costituzionalita' si
dubita abbiano gia' (e, quindi, irrimediabilmente) trovato piena
applicazione; e cio' soprattutto nelle ipotesi (come in quella,
appunto, del regolamento di competenza nel processo amministrativo,
del regolamento di giurisdizione, ecc.) in cui l'ordinameno prevede
la possibilita' di innesto nel processo di questioni incidentali o
"incidenti" (che provocano la sospensione del giudizio) la cui
cognizione viene inderogabilmente demandata ad organi giurisdizionali
diversi da quello adito, e che potrebbero altresi' essere definite
con pronunzie che sottraggono a quest'ultimo la competenza o la
giurisdizione, e quindi il potere di decidere, in ordine a quella
determinata controversia su cui si e' innestata la questione
incidentale.
Nella specie, quindi, la questione di costituzionalita' in esame
deve essere necessariamente sollevata dal giudicante - quale
Presidente della sezione del t.a.r. (dinanzi alla quale pende il
ricorso indicato in epigrafe) al quale spetta l'emanazione
dell'ordinanza di sospensione prescritta dal piu' volte citato quinto
comma dell'art. 31 - prima della emanazione della predetta ordinanza
e della conseguente trasmissione degli atti al Consiglio di Stato, e
quindi prima di spogliarsi dell'unica competenza (del tutto marginale
e vincolata) attribuitagli in tale fase incidentale dall'ordinamento
processuale, E' ovvio infatti, ed occorre appena rilevarlo, che e'
questo l'unico momento processuale utile nel quale la questione di
costituzionalita' di cui trattasi puo' essere ritualmente formulata
dall'unico organo giurisdizionale (il Presidente del t.a.r. o di
sezione del t.a.r., e non il t.a.r. o la sezione del t.a.r.) al
quale l'mpianto normativo attuale attribuisce in materia il limitato
potere decisorio, vincolato al mero accertamento dei presupposti
contemplati dal combinato disposto dei commi quinto e quarto
dell'art. 31, di sospendere il processo. Dopo tale momento, che
individua una precisa fase o articolazione subprocedimentale del
procedimento incientale di regolamento di competenza, non esistono
altri passaggi o momenti processuali utilizzabili, posto che il
collegio giudicante non ha alcuna competenza in tema di sospensione
obbligatoria in base al ripetuto art. 31, quinto comma.
7.1. - Quanto al requisito (o condizione di proponibilita') della
non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita' che
con la presente ordinanza si solleva, occorre, innanzi tutto,
riportare il testo della disposizione censurata, che e' il seguente:
"Art. 31. - Il resistente o qualsiasi interveniente nel giudizio
innanzi al tribunale amministrativo regionale possono eccepire
l'incompetenza per territorio del tribunale adito indicando quello
competente e chiedendo che la relativa questione sia preventivamente
decisa dal Consiglio di Stato. L'incompetenza per territorio non e'
rilevabile d'ufficio. L'istanza deve essere proposta, a pena di
decadenza, entro venti giorni dalla data di costituzione in giudizio.
Puo' essere proposta successivamente quando l'incompetenza
territoriale del tribunale amministrativo regionale risulti da atti
depositati in giudizio, dei quali la parte che propone l'istanza non
avesse prima conoscenza; in tal caso l'istanza va proposta entro
venti giorni dal deposito degli atti. L'istanza non e' piu' ammessa
quando il ricorso sia passato in decisione. L'istanza di regolamento
di competenza si propone con ricorso notificato a tutte le parti in
causa, che non vi abbiano aderito. Se tutte le parti siano d'accordo
sulla remissione del ricorso ad altro tribunale amministrativo
regionale, il presidente cura, su loro istanza, la trasmissione
d'ufficio degli atti del ricorso a tale tribunale regionale e ne da'
notizia alle parti', che debbono costituirsi davanti allo stesso
entro venti giorni dalla comunicazione. Negli altri casi, i
processi, relativamente ai quali e' chiesto il regolamento di
competenza, sono sospesi e gli atti devono immediatamente essere
trasmessi di ufficio, a cura della segreteria del tribunale, al
Consiglio di Stato. Le parti alle quali e' notificato il ricorso per
regolamento di competenza possono, nei venti giorni successivi,
depositare nella segreteria del Consiglio di Stato memorie e
documenti. Sull'istanza il Consialio di Stato provvede in camera di
consiglio, sentiti i difensori delle parti, che ne abbiano fatto
richiesta, nella prima udienza successiva alla scadenza del termine
di cui al precedente comma. La decisione del Consiglio di Stato
sulla competenza e' vincolante per i tribunali amministrativi
regionali. L'incompetenza per territorio non costituisce motivo di
impugnazione della decisione emessa dal tribunale amministrativo
regionale. Quando l'istanza per il regolamento di competenza venga
respinta, il Consiglio di Stato condanna alle spese colui che ha
presentato l'istanza. Quando l'istanza di regolamento di competenza
sia accolta, il ricorrente puo' riproporre l'istanza al tribunale
territorialmente competente entro trenta giorni dalla notifica della
decisione di accoglimento".
7.2. - La struttura e la disciplina dell'istituto del regolamento
di competenza delineate dal surriportato art. 31 della legge n.
1034/1971 non possono non suscitare, gia' ad una prima lettura del
testo normativo, dei gravi dubbi di costituzionalita', riconducibili
o. sussumibili in tre gruppi di vizi sostanziali o materiali che
sembrano inficiare in radice tutta la costruzione normativa
dell'istituto in questione.
7.3. - Sembra, innanzi tutto, contrastare con il principio di
eguaglianza, formale o soggettiva, dettato dall'art. 3, primo comma,
della Costituzione, l'anomala sottrazione al giudice adito (il
t.a.r., quale giudice amministrativo di primo grado) della cognizione
di una tipica eccezione processuale in senso proprio, come tale
proponibile soltanto dalle parti e non rilevabile d'ufficio (art. 112
c.p.c. e art. 31, primo comma, seconda parte, legge n. 1034/1971).
Una sottrazione tanto piu' anomala quanto piu' si consideri che,
secondo il costante orientameno del Consiglio di Stato, la domanda di
regolamento di competenza non si configura come atto direttamente
introduttivo del giudizio di competenza davanti al predetto organo
giurisdizionale (presso il quale non viene depositata l'istanza),
bensi' come atto del processo di primo grado, con natura di
eccezione, che determina, pero', soltanto il potere-dovere del
Presidente del t.a.r. di verificare se sussista o no l'adesione delle
controparti e di emanare i provvedimenti conseguenziali (e vincolati)
prescritti dal quarto e quinto comma dell'art. 31 in questione (cfr.
ex plurimis C.S., VI, 20 gennaio 1998, n. 108, e IV, 15 gennaio 1980,
n. 17).
Preliminarmente, occorre appena osservare in proposito che, alla
stregua del costante ed assolutamente incontroverso orientamento
dottrinario e giurisprudenziale, l'invocato principio di eguaglianza
formale o soggettiva ex art. 3, primo comma, della Costituzione
costituisce "un principio generale che condiziona tutto l'ordinamento
nella sua obiettiva struttura" (Corte cost., n. 25/1966), ed e'
espressione di un generale canone di coerenza dell'ordinamento
normativo (Corte cost. n. 204/1982), estrinsecandosi, in ultima
analisi, in un generale principio di "ragionevolezza" per cui la
legge deve trattare in maniera eguale situazioni eguali, ed in
maniera razionalmente diversa situazioni diverse (si veda, fra le
tante, Corte cost. nn. 53/1958, 15/1960, 4/1964, 1/1966, 5/1980 e
15/1982). Ed e' ormai indubbia la soggezione al principio di
eguaglianza - soprattutto inteso come canone di coerenza,
dell'ordinamento e, quindi, come principio di ragionevolezza - della
legge, non solo sotto il profilo formale (per cui il principio di
eguaglianza regolerebbe solo la forza e l'efficacia della legge), ma
anche sotto il profilo materiale, per cui tale principio e' in
realta' rivolto a regolare anche il contenuto della legge, implicando
un limite o vincolo alla funzione normativa primaria nel senso sopra
indicato.
E' altresi' noto, costituendo jus receptum in materia, che il
giudizio costituzionale di eguaglianza non si svolge raffrontando
direttamente la norma censurata al parametro costituzionale,
occorrendo anche che nelle ordinanze di rimessione alla Corte vengano
indicate una o piu' norme e/o uno o piu' principi dell'ordinamento
rispetto al quale la norma impugnata, diversificando o assimilando
arbitrariamente situazioni, rispettivamente, simili o diverse, viola
il principio di eguaglianza: norme o principi ciascuno dei quali,
isolatamente considerato ed utilizzato dal giudice a quo, costituisce
il c.d. tertium comparationis, e che, nei casi in cui ne vengano
individuati e proposti congiuntamente ed in correlazione piu' di uno,
costituiscono i tertia comparationis (cfr. fra le tante, Corte cost.,
nn. 10/1980, 166 e 198 del 1982, 277/1983, 79/1984, e 618/1997).
Ora, ritiene il giudicante che con riferimento alla fattispecie in
esame debba individuarsi nell'ordinamento processuale almeno un
triplice ordine di tertia comparationis in grado di evidenziare il
contrasto dell'art. 31, primo comma, prima parte, della legge n.
1034/1971, e conseguentemente dei successivi commi secondo, terzo,
quarto, quinto, sesto, settimo, ottavo, nono, decimo e undicesimo,
che prevedono e disciplinano la competenza in unico grado del
Consiglio di Stato per la definizione del regolamento di competenza
territoriale, con il principio di ragionevolezza insito nel principio
di eguaglianza e art. 3, primo comma, Cost.
A) I referenti normativi nei quali deve essere individuato il
primo di tali tertia comparationis si rinvengono nel principio della
corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato stabilito dall'art.
112 c.p.c., nonche' nel successivo art. 276, secondo comma, e nel
precedente art. 38, terzo comma, che di tale principio costituiscono
corollari applicativi.
Non sembra in alcun modo controvertibile, invero, che l'art. 112
c.p.c., nel prescrivere innanzi tutto che "il giudice deve
pronunziare su tutta la domanda ... e che "non puo' pronunciare
d'ufficio su eccezioni, che possono essere proposte soltanto dalle
parti", codifica il dovere decisiorio del giudice su tutta la domanda
giudiziale, con la quale si esercita il diritto di azione, e
correlativamente - sia pure attraverso la formulazione negativa in
senso relativo e non assoluto e quindi inversamente positiva, della
parte finale della proposizione normativa - su tutte le eccezioni
(sia processuali che sostanziali) in senso proprio proponibili
soltanto, e concretamente proposte, dalle parti (oltre che,
ovviamente, su tutte le eccezioni - c.d. eccezioni in senso improprio
- rilevabili anche d'ufficio). In altri termini, siffatto dovere
decisorio del giudice in senso "globale" (per usare una diffusa
espressione della dottrina processualistica), vale a dire sulla
domanda e sulle eccezioni (e "controeccezioni" - anche perche' il
termine "chiesto" utilizzato nella rubrica dell'art. 112 non puo'
che riferirsi logicamente ad ogni richiesta, diretta al giudice,
proveniente da ciascuna delle parti processuali: attori, convenuti,
intervenienti - risulta indirettamente ma chiaramente ed
incontrovertibilmente contemplato (nonostante la poco felice
formulazione lessicale) dalla predetta seconda parte dell'art. 112
c.p.c. ove, prescrivendosi che "il giudice non puo' pronunziare
d'ufficio sulle eccezioni che possono essere proposte soltanto dalle
parti", si stabilisce implicitamente che egli puo' e deve
pronunciarsi su tutte le eccezioni in genere, e precisamente:
soltanto ad istanza delle parti, su quelle proponibili esclusivamente
da queste (c.d. eccezioni in senso proprio o stretto, sia di merito
che processuali, quali quelle, fra altre di incompetenza territoriale
ex art. 38, secondo comma, c.p.c., ed ex art. 31, primo comma, legge
n. 1034/1971, di cui trattasi), secondo quanto espressamente previsto
da specifiche disposizioni di legge che attribuiscono una sorta di
diritto protestativo in tal senso; ed anche d'ufficio, su tutte le
altre per le quali la legge non prevede alcuna riserva o
disponibilita' delle parti (c.d. eccezioni in senso improprio: sia di
merito, quali, fra le altre, la nullita' di atti e negozi giuridici;
che processuali, solitamente distinte in eccezioni pregiudiziali di
rito, quali il difetto relativo di giurisdizione, e l'incompetenza
nei casi in cui e' sottratta alla disponibilita' delle parti, ed e'
quindi rilevabile d'ufficio, ed eccezioni preliminari di merito,
quali quelle attinenti alle tre condizioni fondamentali dell'azione
giurisdizionale).
La rilevata ontologica ampiezza "globale" del dovere decisorio del
giudice, quale risulta gia' chiaramente dalla regola enunciata
dall'art. 112 c.p.c., appare poi coerentemente confermata (ove mai se
ne dubitasse) da tutto il sistema del processo civile ed in
particolare da numerose sparse disposizioni del codice di rito, fra
le quali occorre innanzitutto segnalare, per il suo valore di
carattere generale ed in un certo senso esplicativo dell'ambito di
operativita' della potestas decidendi, l'art. 276, secondo comma,
c.p.c., in base al quale "il collegio ... decide gradatamente le
questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili d'ufficio e
quindi il merito della causa".
E non sembra, poi, inutile ricordare ancora in proposito che il
predetto secondo comma dell'art. 276, il quale costituisce
espressione di un principio essenzialmente logico prima che giuridico
(in tal senso, fra altre, Cass., 15 ottobre 1976, n. 3469), e'
ovviamente applicabile nel processo amministrativo anche in forza
dell'espresso richiamo effettuato dall'art. 64 del regolamento di
procedura approvato con r.d. 17 agosto 1907, n. 642.
Ma la disposizione che - subito dopo l'effettuato richiamo
preliminare (in quanto precedente nell'ordine logico dei concetti e
delle argomentazioni implicati nella questione in esame) alle norme
generali degli artt. 112 e 276, secondo comma, c.p.c. - occorre in
particolare ricordare, in quanto disciplina specificamente la
decisione del giudice civile sull'eccezione di incompetenza
territoriale, e' l'art. 38, terzo comma, c.p.c., in combinato
disposto con l'art. 187, terzo comma, c.p.c.
A norma, infatti, del predetto terzo comma dell'art. 38, come
sostituito dall'art. 4, legge 26 novembre 1990, n. 353, le qestioni
di cui ai commi precedenti (ossia le questioni che sorgono a seguito
dell'eccezione, o del rilievo d'ufficio, in alcuni casi,
dell'incompetenza per materia, per valore, e per territorio) "sono
decise, ai soli fini della competenza, in base a quello che risulta
dagli atti". E a tal fine l'art. 187, terzo comma, c.p.c. prevede la
facolta' del giudice di scegliere tra l'immediata rimessione al
collegio per decidere separatamente sulla questione di competenza
insorta, o l'accantonamento della questione stessa per deciderla
unitamente al merito (ed eguale facolta' viene prevista da tale
disposizione per le questioni attinenti alla giurisdizione o ad altre
pregiudiziali).
Alla stregua, dunque, dei cennati principi generali sulla domanda
giudiziale e sul nesso inscindibile con la figura, ad essa omologa,
dell'eccezione nelle sue varie configurazioni e categorie, cosi' come
emergenti nell'ordinamento processuale soprattutto attraverso i dati
testuali degli artt. 112 e 276, secondo comma, c.p.c., e dell'art.
64 r.d. n. 642/1907, ed alla stregua altresi' della specifica
disciplina relativa alla decisione con sentenza, da parte dello
stesso giudice adito, sulle eccezioni di incompetenza (artt. 38,
terzo comma, e 187, terzo comma, c.p.c), non puo' essere revocato in
dubbio che, estendendosi necessariamente il dovere decisorio del
giudice adito a tutto l'ambito della situazione giuridica globale
inscindibilmente costituita dal binomio domanda giudiziale-eccezioni
(o "controdomande"), la mancata pronunzia su di un'eccezione
costituisce vizio di omissione (parziale) di pronuncia (si veda, in
tal senso, soprattutto Cass. 21 agosto 1985, n. 4451, ed inoltre,
anche se implicitamente, Cass., 15 ottobre 1976, n. 3469, cit., 13
marzo 1964, n. 538, 23 giugno 1982, n. 3831, 25 maggio 1995, n.
5747).
B) Il secondo tertium comparationis deve essere poi individuato,
secondo l'ordine di stretta conseguenzialita' logica-giuridica
emergente dall'impostazione sopra delineata, nel sistema previsto
dagli artt. 42 e sg. c.p.c. per il regolamento di competenza nel
processo civile.
Ai limitati fini comparativi che qui rilevano, e' sufficiente
ricordare in proposito, in rapidissima sintesi, che il predetto
regolamento e' configurato e disciplinato dal codice di rito come uno
specifico mezzo di impugnazione ordinaria delle sentenze di primo
grado che statuiscono sul presupposto processuale della competenza.
Tale regolamento, consistente in una iniziativa giudiziaria di parte,
dinanzi alla Corte di Cassazione, avverso, appunto la pronunzia sulla
competenza nella quale la parte che impugna sia rimasta soccombente,
e tendente ad una riforma di quella pronuncia, e', com'e' noto, di
due tipi: regolamento necessario, in quanto costituisce l'unico
mezzo col quale possono essere impugnate le sentenze che pronunziano
soltanto sulla competenza (art. 42 c.p.c.); e regolamento
facoltativo, nel senso che puo' essere facoltativamente proposto
dalla parte rimasta soccombente sulla questione di competenza, in
alternativa con i "modi ordinari" (normalmente l'appello), avverso le
sentenze che hanno pronunziato sulla competenza insieme col merito, e
limitatamente (com'e' ovvio) al capo della sentenza che concerne la
competenza (art. 43 c.p.c.).
Non sembra necessario soffermarsi piu' che tanto per rendere
evidente la radicale ed inspiegabile diversita' - che costituisce un
vero e proprio disvalore giuridico - tra il regolamento di competenza
(sia necessario che facoltativo) - nel processo civile, strutturato
come un mezzo di impugnazione delle pronunzie sulla competenza, ed il
regolamento di competenza nel processo amministrativo, anomalamente
configurato e disciplinato dall'art. 31, legge n. 1034/1971, per
qualche misteriosa od arcana ragione, come uno strumento decisorio
"preventivo" in unico grado sulla eccezione di incompetenza
territoriale del t.a.r. adito, anziche' come mezzo d'impugnazione
della pronunzia dello stesso t.a.r. in ordine all'eccezione di cui si
discute.
Si puo' solo soggiungere, come gia' rilevato sin dal 1974 da
autorevole dottrina, che, in forza dell'ibrido disegno normativo
dell'art. 31 in questione, i t.a.r., diversamente da tutti gli altri
giudici dell'ordinamento italiano, non hanno quindi il potere di
giudicare della propria competenza territoriale.
C) Un ulteriore elemento di comparazione, che viene peraltro
prospettato in via del tutto subordinata rispetto ai primi due, e
quindi soltanto per l'ipotesi di una eventuale declaratoria di
infondatezza della dedotta questione di incostituzionalita' di tutto
l'istituto del regolamento di competenza nel processo amministrativo,
si rinviene, come esattamente rilevato dalla difesa della ricorrente,
nel raffronto dell'obbligo assoluto di sospensione del processo
amministrativo, prescritto dal quinto comma, dell'art. 31, legge n.
1034/1971, per i casi in cui non tutte le parti siano d'accordo sulla
remissione del ricorso ad altro t.a.r. a seguito della proposizione
del regolamento di competenza, con la ben diversa disciplina prevista
dal novellato primo comma, dell'art. 367, c.p.c. per la sospensione
del processo di merito, a seguito della proposizione del regolamento
di giurisdizione
ex art. 41, primo comma, c.p.c.
In base, infatti, al predetto primo comma, dell'art. 367, nel testo
sostituito dall'art. 61 della novella apportata con la legge n.
353/1990, il giudice davanti a cui pende la causa, dopo la notifica
del ricorso alle sezioni unite della Cassazione per regolamento
preventivo d giurisdizione ai sensi dell'art. 41, primo comma,
c.p.c., ed a seguito del deposito di copia di tale ricorso presso la
propria cancelleria, "sospende il processo se non ritiene l'istanza
manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione
manifestamente infondata".
Ora, se con la riforma del 1990 e' stata introdotta tale nuova
disciplina della sospensione del processo a seguito della rituale
proposizione del regolamento di giurisdizione, attribuendo
espressamente al giudice il cennato potere-dovere di delibazione
sommaria dell'ammissibilita' e della fondatezza della istanza (e
cio', com'e' noto, allo scopo precipuo di contrastare i preoccupanti
e frequenti abusi dell'istituto in questione, utilizzato da parti
prive di scrupoli per provocare soltanto la sospensione del processo
a palesi fini dilatori), non si riesce a comprendere per quale motivo
un analogo margine - quanto meno - di delibazione sommaria (idest: di
giudizio) non sia stato e non debba essere attribuito al giudice
amministrativo di primo grado (e quindi al t.a.r. nella sua
istituzionale composizione collegiale, e non gia' al suo Presidente)
relativamente al regolamento di competenza, per il raggiungimento di
quei medesimi obiettivi (di contrasto degli abusi e delle finalita'
dilatorie) sottesi alla delibazione sommaria di ammissibilita' e
fondatezza del regolamento di giurisdizione demandato al giudice
civile di primo grado.
La mancanza di intrinseca coerenza o ragionevolezza della rilevata
assenza del potere (almeno) di delibazione sommaria dell'eccezione di
cui trattasi si rivela, poi, tanto piu' inspiegabile e tanto piu'
grave ove si consideri che, mentre il regolamento di giurisdizione e'
soltanto uno dei vari metodi o strumenti di verifica della
giurisdizione previsti dal codice di rito (e costituiti, come e'
noto, dall'eccezione di difetto di giurisdizione, rilevabile
d'ufficio, dal ricorso in Cassazione ex art. 360, n. 1, dall'analogo
ricorso ex art. 362, primo comma, e dalla elevazione dei conflitti di
giurisdizione ed attribuzione previsti dal secondo comma dello stesso
art. 362, oltre al predetto regolamento preventivo), ed e' quindi
aggiuntivo rispetto all'eccezione di difetto (relativo) di
giurisdizione, il cui esame e' ovviamente demandato al giudice adito,
al contrario il regolamento di competenza costituisce l'unico
strumento previsto dalle leggi processuali amministrative per la
verifica della competenza territoriale del t.a.r.
7.4. - L'anomala esclusione dal processo decisionale del giudice
amministrativo di primo grado della cognizione dell'eccezione di
incompetenza territoriale, proponibile soltanto nelle forme e secondo
le modalita' del regolamento di comptenza cosi' come disciplinato dal
predetto art. 31 della legge n. 1034/1971, si pone conseguentemente
ed ovviamente in contrasto anche col principio del doppio grado di
giurisdizione nel giudizio amministrativo, codificato dall'art. 125,
secondo comma, Cost., dato che sulla predetta eccezione
d'incompetenza territoriale viene a pronunziarsi soltanto il
Consiglio di Stato che nel nostro sistema e' esclusivamente giudice
d'appello, con la conseguenziale perdita del primo grado di
giurisdizione. Il che e' al tempo stesso contrario al gia'
evidenziato principio di ragionevolezza in relazione agli elementi di
comparazione come sopra individuati, ove si consideri che, essendo
tutte le eccezioni delle "controdomande", non ha senso che dal doppio
grado di giudizio su tutte le domande giudiziali e relative eccezioni
venga esclusa soltanto l'eccezione attinente al presupposto
processuale della competenza territoriale.
Che tale aporia od anomalia processuale configuri una vulnerazione
del principio del doppio grado di giurisdizione amministrativa,
emerge nitidamente da una rapida ricognizione degli elementi e spunti
ricostruttivi di tale principio e del conseguente sistema in materia;
elementi che, negli stretti limiti in cui rilevano in questa sede,
possono sintetizzarsi nelle proposizioni che seguono:
A) L'art. 125, secondo comma Cost., che ha previsto l'istituzione
nelle Regioni di "organi di giustizia amministrativa di primo grado",
deve essere letto in stretta correlazione con il precedente art.
103, primo comma, in base al quale "il Consiglio di Stato e gli altri
organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela
nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei
diritti soggettivi". Dal combinato disposto dei due precetti
costituzionali, che peraltro contengono non certo casualmente la
medesima dizione ("organi di giustizia amministrativa") si ricava non
solo il principio che nel giudizio amministrativo debba essere
previsto un giudice di primo grado, e quindi un giudice d'appello, ma
anche che in tale doppio grado generalizzato la competenza dei due
giudici sia la stessa, e cioe' si estenda non soltanto a tutti gli
atti della pubblica amministrazione, ma anche, ovviamente, a tutte le
domande, ed a tutte le eccezioni (rilevabili d'ufficio o ad istanza
di parte) del giudizio;
B) Ogni giudice, in quanto collegato con l'ordinamento giuridico
generale, e' potenzialmente giudice dell'intera Amministrazione, con
la conseguenza che il riferimento dell'art. 125, secondo comma, della
Costituzione alla regione non ha altro significato che quello di
fissare la competenza territoriale dei giudici di primo grado; che
non puo' estendersi, in linea di principio, al di fuori di tale
ambito (come in effetti e' stato previsto dalla legge n. 1034/1971
istitutiva dei t.a.r.). Emerge, invero, anche dall'esame dei lavori
preparatori dell'Assemblea costituente che, alla base del ripetuto
art. 125, secondo comma, Cost., vi e' stato l'intento di rinnovare in
profondita' il sistema di giustizia amministrativa onde garantire al
cittadino una maggior tutela nei confronti della pubblica
amministrazione, creando organi giurisdizionali decentrati aventi
competenza per materia su qualsiasi atto amministrativo, e
conservando un organo di grande tradizione (il Consiglio di Stato)
con pari competenza per materia e con competenza per territorio di
livello nazionale;
C) La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 8 del 1
febbraio 1982, ha affermato che nel settore della giurisdizione
amministrativa ordinaria, al contrario degli altri settori
giurisdizionali, il principio del doppio grado e' stato
costituzionalizzato in quanto tale giurisdizione concerne la sfera
del pubblico interesse e rende, quindi, opportuno il riesame delle
pronunzie dei tribunali di primo grado da parte del Consiglio di
Stato, che si trova al vertice del complesso degli organi costituenti
la giurisdizione stessa.
7.5. - Sotto altro profilo, infine, per quanto concerne in
particolare l'obbligo del Presidente del t.a.r., o di una sezione
dello stesso, di sospendere il processo (in conseguenza del divieto
di cognizione dell'eccezione di incompetenza territoriale da parte
dello stesso t.a.r. adito) nel caso in cui le parti non siano tutte
d'accordo sulla remissione al t.a.r. indicato dalla parte che ha
proposto il regolamento di competenza, sembra configurabile, come
pure esattamente evidenziato dal difensore della ricorrente, un
ulteriore vizio sostanziale o materiale di costituzionalita' della
norma che contiene siffatta imposizione (quinto comma dell'art. 31
della legge n. 1034/1971). Da un lato, infatti il potere assoluto
conferito alle parti resistenti ed intervenienti di arrestare ad
libitum il regolare svolgimento del giudizio, con la mera
proposizione di una qualsivoglia istanza di regolamento di
competenza, (anche se assolutamente infondata, ed anche se
addirittura immotivata oltre che infondata), altera, in spregio al
principio di eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della
Costituzione la c.d. "parita' delle armi" delle parti in causa. Per
un altro aspetto, poi, la sospensione necessaria del giudizio
conseguente alla mera proposizione del regolamento de quo nelle
ipotesi in cui le altre parti non accettino di rimettere il ricorso
al t.a.r. indicato dalla parte proponente - sospensione che non
costituisce un effetto automatico del deposito dell'istanza di
regolamento, ma che deve essere disposta dal Presidente del t.a.r.
adito, con ordinanza che, come gia' si e' detto al punto 4.3 che
precede, si configura come atto dovuto od assolutamente vincolato
(cfr., fra altre, C.S., IV, 29 aprile 1975, n. 475, VI, 3 giugno
1975, n. 178, IV, 15 giugno 1980, n. 17, e VI, 20 gennaio 1998, n.
108), come si desume chiaramente sia dal precedente quarto comma, che
attribuisce espressamente al Presidente il compito di trasmettere il
ricorso al t.a.r. indicato in caso di accordo sulla remissione, che
dal successivo art. 32, secondo comma, il quale, in relazione
all'analoga eccezione concernente la ripartizione della competenza
fra sedi e sezioni staccate dei t.a.r., stabilisce che "il presidente
del tribunale amministrativo regionale provvede sulla eccezione con
ordinanza motivata non impugnabile" - sembra menomare gravemente, ed
ingiustificatamente, il diritto alla tutela giurisdizionale (inteso,
anche, quale diritto ad una tutela effettiva, e quindi tempestiva),
solennemente consacrato nell'art. 24, primo comma, Cost.
8. - Per le suesposte considerazioni, a norma dell'art. 23, secondo
comma, legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della questione incidentale di costituzionalita' di cui trattasi,
disponendosi conseguentemente la sospensione della pronunzia (con
ordinanza, presidenziale) in ordine alla sospensione necessaria od
obbligatoria, ai sensi e per gli effetti dell'art. 31, quinto comma,
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, del processo instaurato col ricorso
n. 5213/1997 indicato in epigrafe.